根據《行政處罰法》第三十三條第一款的規定，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。早在2019年9月6日，國務院印發的《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發〔2019〕18號）就要求，落實和完善包容審慎監管。
針對生態環境執法領域已經推行一段時間的“首違不罰”制度，應結合新修訂的《行政處罰法》重點關注以下幾個方面的問題，以便準確理解和適用。
一是初次違法。
《行政處罰法》第三十三條第一款規定的“初次”是指在一定期限內同一領域或者同一領域中同一種類違法行為范圍內，當事人第一次有該違法行為。應對時間、領域、違法行為種類等作出合理限制，如果對時間、領域、違法行為種類等不作限定，則本規定的適用空間將十分有限。
二是違法的危害后果輕微，不是“違法行為輕微”。
《行政處罰法》第三十三條第一款兩句中的“輕微”所表達的含義不同。第一句中的“輕微”對應的是違法行為；第二句中的“輕微”對應的是危害后果。對于“行為犯”而言，如果當事人違法行為輕微的，應當適用“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規定。生態環境執法機關要正確把握違法的危害后果“輕微”的標準，對是否符合“輕微”的要求要進行綜合考量。
三是當事人及時改正。
當事人對自身的違法行為有正確的認識，并采取措施及時改正了違法行為，行政管理秩序得到了恢復。對于“及時改正”要注意及時改正的時間和及時改正的程度。“及時改正”的時間起碼應該是在行政處理的過程中，可以是當場改正，也可以是被責令改正后行政處理決定前完成改正。“及時改正”應具有徹底性，如果雖有所整改，但整改并不徹底，就不應適用“首違不罰”制度。
以上三點缺一不可。有的法律規定的是“可以”，有的是“應當”“首違不罰”是“可以”不予行政處罰，而不是“應當”不予行政處罰。生態環境執法機關被賦予了一定的裁量空間。
有的法律規范規定的是“可以”處以某種行政處罰，如《固體廢物污染環境防治法》第一百零七條規定：“從事畜禽規模養殖未及時收集、貯存、利用或者處置養殖過程中產生的畜禽糞污等固體廢物的，由生態環境主管部門責令改正，可以處十萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業或者關閉。”此類情況可以直接適用“首違不罰”制度。
有的法律規范直接規定處以某種行政處罰。如《環境影響評價法》第三十一條第三款規定：“建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，由縣級以上生態環境主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。”
對于符合“首違不罰”適用條件的案件，應由生態環境執法機關決定是否不予行政處罰。不應以不罰為由不立案，也不宜立案后銷案。
適用“首違不罰”制度的案件，對于當場予以改正的，生態環境行政執法人員應當在現場檢查（勘察）筆錄中記錄當事人的違法事實以及當場改正的情況，確認當事人當場改正后方可不予行政處罰；對于不能當場改正的，應當依法下達責令改正違法行為決定書，生態環境執法機關應當及時核實改正情況，當事人在規定期限內徹底完成改正的，方可不予行政處罰。對于當事人拒不改正、逾期不改正或者改正不符合要求的，應當依法作出行政處罰決定。
“首違不罰”制度不影響案件的正常立案調查，符合“首違不罰”的案件應在調查終結后再經過審查作出“不予行政處罰”決定，而不應以“首違不罰”為由不予立案，也不宜在立案后予以銷案處理。
對不予處罰的當事人應當進行教育。根據《行政處罰法》第三十三條第三款的規定，對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。適用“首違不罰”制度的前提是當事人有違法行為，破壞了正常的行政管理秩序。生態環境執法機關對當事人的違法行為依法不予行政處罰的案件，也不能放任不管，應當指出并糾正當事人的違法行為，教育、督促當事人守法。
關于對當事人進行教育，立法用語是“應當”，即對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，生態環境執法機關對當事人進行教育是職責所在。
生態環境執法機關在履行教育職責時原則上應是書面形式，或者以電子記錄等形式予以載明，在內容上主要是以確認違法行為和相關法律法規知識的普及為主，以增強當事人對自身違法行為的深刻認識，避免再有類似違法行為。體現寬嚴相濟的法治精神，讓當事人切實感受到“有溫度的執法”。

來源：生態環境部